国家规划治理从政策导向到法治引领︱法经兵言

中长期发展规划作为我国国家治理的重要工具，始终引领着经济社会发展的方向。审查和批准国家发展规划是宪法和法律赋予人大的重要职责，第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过的《中华人民共和国国家发展规划法》（下称《国家发展规划法》）标志着我国规划治理迈入法治化、制度化的新阶段。

作为我国首部专门规范国家发展规划工作的法规，《国家发展规划法》以宪法为依据，将高质量发展的核心要求贯穿国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等具体程序，通过构建科学的规划法治体系、明晰的权责配置规则、刚性的实施监督机制，填补了国家发展规划领域专门立法的空白，实现了规划治理从政策导向到法治引领的升维。

回应经济社会高质量发展需求

《国家发展规划法》契合我国经济高质量发展这一新时代经济社会发展核心主题，立足高质量发展体现新发展理念的本质要求，以及系统性、全局性、可持续性与内生性的特征，通过全方位的制度设计，精准回应并体系化满足了高质量发展的法治需求，成为保障高质量发展稳步推进的重要法治支撑。

《国家发展规划法》将“推动高质量发展”确立为立法宗旨与核心原则，把完整准确全面贯彻新发展理念、统筹发展和安全等高质量发展的核心要求纳入规划工作的法定遵循范畴。依托法律本身的稳定性与权威性，让高质量发展成为贯穿各级各类规划的刚性准则，从源头上规避了短期政策调整、局部利益博弈对发展主线的偏离，为市场主体经营决策、政府依法履职、社会资源优化配置树立了明确且稳定的制度预期，筑牢了高质量发展的制度根基。

针对高质量发展破解发展不平衡不充分问题，实现发展质量、效率、公平有机统一的核心要义，《国家发展规划法》以法治手段强化发展规划的体系化统筹能力，通过法治化路径统筹区域、领域、城乡发展，推动发展资源的法治化优化配置，让科技创新、绿色发展、区域协调、民生改善等高质量发展的关键领域获得制度化的资源支撑与政策保障，为高质量发展的全域推进扫清制度障碍。

紧扣高质量发展与安全动态平衡的内在要求，《国家发展规划法》将重大风险防范纳入规划编制的法定考量因素，明确要求编制规划时统筹要素支撑条件、资源环境承载能力、财政承受能力等关键维度，通过构建法治化的风险防控机制，为高质量发展划定安全的制度边界，让高质量发展在安全有序的制度框架内推进，实现发展的速度与质量、规模与效益、发展与安全的法理统一，确保高质量发展行稳致远。

价值定位

《国家发展规划法》作为规划领域“基本法”，衔接宪法中经济社会发展的原则性规定，将规划编制、实施、监督等环节纳入法治轨道，实现规划治理的法治化、规范化，丰富了宏观经济治理的法律规范体系。

《国家发展规划法》是我国推进宏观经济治理法治化、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，也是将改革实践成果转化为法律制度的典型范例。其构建了统一的发展规划治理体系，实现了“全国一盘棋”与地方差异化实践的平衡，能有效破解传统规划治理中衔接不畅、资源分散等难题，推动规划治理与国家治理各领域协同衔接。立法过程与制度设计，充分体现了“改革于法有据”的法治原则，彰显了中国特色社会主义法治体系的实践优势。

《国家发展规划法》锚定了高质量发展的核心目标，是现代化建设一大重要的制度根基。我国数十年的规划实践，形成了独具中国特色的规划治理模式，成为国家治理体系的重要组成部分，而《国家发展规划法》的立法正是将这些经过实践检验的成熟做法，通过法定程序上升为法律规范，明确了人大、政府在规划工作中的法定权责，同时赋予社会主体规划编制的参与权、建议权，构建起权责明晰的规划治理主体体系，让规划编制、审查批准、实施、监督的每一个环节都有法可依、有章可循，实现了规划治理的科学化、民主化、法治化、规范化。

核心设计

《国家发展规划法》为高质量发展提供了坚实的制度支撑与法治保障，其核心立法设计便是构建以国家发展规划为统领的统一规划体系，这一制度架构通过发挥法的指引、规范与强制作用，清晰界定各类规划的权责边界，有效整合发展治理资源，凝聚起推动高质量发展的全域协同合力。该法通过顶层架构的系统性搭建和具体环节的精细化规范，构建起以国家发展规划为统领的统一规划体系。

从总体架构上看，该法从法律层面解决了以往规划体系“统领性不强、衔接性不畅、权威性不足”的治理难题。其一，明确确立“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成”的规划体系，赋予国家发展规划作为其他各级各类规划“总遵循”的法定地位，这并非简单的规划层级划分，而是基于高质量发展的系统性、全局性要求，对规划治理体系进行的法理重构与制度优化，从法律层面为高质量发展搭建起科学完备的规划支撑框架。其二，实现了“全国统一战略”与“地方差异化实践”的平衡。明确各类规划必须在主要目标、发展方向、总体布局、重大战略任务、风险防控等方面与国家发展规划保持一致，县级以上地方规划参照本法执行，这一规定通过法的强制力维护了全国规划体系的统一性与权威性，确保高质量发展全国一盘棋推进。且并未对地方规划作出“一刀切”式规定，为地方结合自身资源禀赋、产业基础、发展实际预留了差异化的空间，确保宏观战略的顶层设计与地方实践的基层探索有机结合。

从具体规则来看，在总体架构之下，聚焦规划体系运行的具体环节，通过精细化的规则设计，明晰了各类主体的权责边界、规划衔接的具体要求，资源配置的法定导向。其一，明确了全国人大、国务院、地方人大、地方政府以及各部门在规划编制、审查批准、实施监督中的具体职权；同时要求规划编制过程中广泛征求企业、行业协会、专家学者和社会公众意见。其二，细化各类规划衔接准则，明确要求专项、区域规划以国家发展规划为依据，国土空间规划为发展规划提供空间保障，地方规划做好与上级及相邻区域规划衔接等。其三，将国家发展规划指标分为约束性与预期性两类，并要求地方结合实际情况分解落实。其四，严格规划调整法定程序，从程序上维护规划的稳定性与权威性。

实施机制

《国家发展规划法》以法治化实施保障机制为核心抓手，推动高质量发展从规划蓝图转化为现实发展成果，其通过将规划实施与宏观政策协同、资源配置、阶段落地等关键环节纳入法治框架，让高质量发展的目标具备了落地路径，真正实现了规划引领发展、法律保障落地的治理效能。

在宏观政策协同上，《国家发展规划法》将“规划引领政策、政策支撑规划”确立为法定原则，构建起规划与宏观政策的法治化协同机制，从根本上破解了政策碎片化、发力方向不一致的发展内耗问题，为高质量发展凝聚政策合力。法律明确要求宏观政策取向围绕国家发展规划实施合理确定，推动财政、货币、产业、土地、就业等各类调控政策同向发力、增强取向一致性，让规划成为宏观政策制定的核心依据，让各类政策精准支撑高质量发展的规划部署，形成政策与规划同频共振的实施格局。

在央地统筹发展上，《国家发展规划法》对地方和部门的政策制定作出法定约束，要求其必须符合国家发展规划确定的产业发展、结构调整与区域发展方向，重大生产力布局和公共政策制定必须服从国家发展规划，这一规定从源头上杜绝了地方保护、本位主义以及盲目进行高耗能、低效益项目等与高质量发展相悖的行政行为，确保全国政策体系始终围绕高质量发展的战略目标同向发力。同时，《国家发展规划法》明确了公共资源配置的法定导向，要求中央财政资金优先投向国家发展规划确定的重大战略任务、政策举措和工程项目，各地区、各部门合理配置公共资源、积极引导社会资源，通过公共资源的法治化倾斜与社会资源的市场化引导，为高质量发展的关键领域提供了坚实的资源保障。

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在阶段落地衔接上，该法建立了国家发展规划与国民经济和社会发展年度计划的法治化衔接机制，让中长期高质量发展目标转化为分步推进的具体任务。要求将规划确定的主要指标分解纳入年度指标体系，做好年度间综合平衡，这一制度设计让中长期高质量发展目标转化为可量化、可落地、可考核的年度任务，实现了高质量发展的分步推进、持续落地，让规划实施的每一个阶段都紧扣高质量发展的核心要求。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，中国法学会经济法学研究会常务理事、副秘书长）

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